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第二讲 工程项目投资建设程序管理

2018-01-29阅读数:3237

 一、工程项目周期与阶段

工程项目周期是指工程项目从提出设想,经过前期论证、投资决策、建设准备、建设实施、竣工验收直至投产运营所经历的全过程。工程项目周期一般分为四个主要阶段:前期阶段、准备阶段、实施阶段和投产运营阶段。工程项目管理随项目周期的全过程次第展开。项目周期的不同阶段,由于工作内容和要求不同,管理工作的重点也不同。在工程项目前期阶段,管理的重点是对项目投资建设的必要性和可行性进行分析论证,并作出决策;在工程项目准备阶段,管理的重点是准备和安排项目所需建设条件,为开工建设打基础;在工程项目实施阶段,管理的重点是将建设投入要素进行组合,形成工程实物形态;在工程项目投产运营阶段,管理的重点是对项目投资建设过程进行总结性评价。
    二、工程项目投资建设程序

工程项目投资建设程序(简称建设程序)是指国家有关行政部门或主管单位按投资建设客观规律、项目周期各阶段的内在联系和特点,对工程项目投资建设的步骤、时序和工作深度等提出的管理要求。按建设程序办事,目的在于确保工程建设循序渐进、有条不紊地进行,收到预期效果。
    工程项目投资建设程序,由客观规律性程序和主观调控程序构成。客观规律性程序是指由工程项目投资建设内在联系所决定的先后顺序。例如,先勘察、后设计,先设计、后施工,先竣工验收、后投产运营等。对于某些先后程序衔接较好的工程项目,可视具体情况允许上下道程序合理交叉,以节省建设时间。主观调控程序是指有关行政管理部门按其调控意愿和职能分工制定的管理程序。例如,政府投资项目先评估、后决策,先审批、后建设等。这些程序具有行政强制约束作用,项目单位不得绕过或逃避管理程序,违规建设。

 三、工程项目分类管理程序

 国家行政管理部门依据相关法律法规和规定对不同投资主体建设的工程项目实行分类管理,将工程项目划分为审批制项目、核准制项目和备案制项目,对不同类型的工程项目,其相应的投资建设管理程序有所不同。具体的项目分类及其适用的行政管理程序,《国务院关于投资体制改革的决定》有明确规定:政府投资的项目,实行审批制管理程序;企业投资建设的重大和限制类项目,实行核准制管理程序;核准目录之外的企业投资建设项目,除国家法律、法规和国务院专门规定禁止投资的项目外,实行备案制管理程序。
    四、审批制项目行政管理程序

《国务院关于投资体制改革的决定》要求,对使用政府性资金投资建设的项目,实行审批制管理。各级政府投资主管部门,如发展改革部门,牵头负责政府投资项目的审批工作。政府其他管理部门,如城乡规划、国土资源、环境保护等部门,会同投资主管部门建立项目管理联动机制,分别在各自职能范围内对项目实行管理。
   审批制项目的具体行政管理程序,在《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》中有明确规定:实行审批制的政府投资项目,项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书;第二步,项目单位依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护等政府部门申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续;第三步,项目单位向发展改革等项目审批部门申报可行性研究报告,并附规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批文件;第四步,项目单位依据可行性研究报告批复文件,向城乡规划部门申请办理规划许可手续,向国土资源部门申请办理正式用地手续;最后,项目单位依据相关批复文件,向建设主管部门申请办理项目开工手续。项目单位提供的相关项目文件、报告等,必须满足国家发展改革委和其他行政管理部门颁布的一系列相关标准、规范和格式要求。

五、核准制项目行政管理程序

实行核准制的项目,由国家发展改革委会同有关部门研究提出,报国务院批准后定期颁布《政府核准的投资项目目录》。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》明确规定了核准制项目的行政管理程序:实行核准制的企业投资项目,项目单位首先分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续;第二步,履行相关手续后,项目单位向发展改革等项目核准部门申报核准项目申请报告,并附规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批文件;第三步,项目单位依据项目核准文件,向城乡规划部门申请办理规划许可手续,向国土资源部门申请办理正式用地手续;最后,项目单位依据相关批复文件,向建设主管部门申请办理项目开工手续。核准制项目在办理各项行政管理手续过程中,应按政府主管部门的相关标准、规范和格式准备各类项目文件和报告。
    六、备案制项目行政管理程序

备案制项目由企业自主决策,但需向政府备案管理部门提交备案申请,履行备案手续后方可办理其他手续。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》明确规定了备案制项目的行政管理程序:实行备案制的企业投资项目,项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续;备案后分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环境影响评价审批手续;最后,项目单位依据相关批复文件,向建设主管部门申请办理项目开工手续。
   在企业投资项目备案过程中,政府备案管理部门应按国家有关规定,在投资者提交项目相关文件和报告等资料后,在确定的期限内完成备案手续。备案项目文件的具体内容和格式等,由各级发展改革部门根据本地实际情况确定。是否允许备案,以国家产业政策、技术政策等为判断标准,国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目不予备案。

七、外商投资项目行政管理程序

外商投资项目,包括中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目。外商投资项目,依据国家发展改革委颁布的《外商投资项目核准暂行管理办法》进行核准。

外商投资项目行政管理主体为各级发展改革部门。按《外商投资产业指导目录》分类,总投资额(包括增资额,下同)1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5 000万美元以上的限制类项目,由国家发展改革委核准项目申请报告;总投资5亿美元以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目由国家发展改革委对项目申请报告审核后报国务院核准;总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5 000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准,其中限制类项目由省级发展改革部门核准,此类项目的核准权不得下放。

地方政府按照有关法规对上述外商投资项目核准另有规定的,从其规定。

外商投资项目申请核准时,应提交项目申请报告以及核准要求的相关文件、资料。按核准权限属于国家发展改革委和国务院核准的项目,由项目单位向项目所在地省级发展改革部门提出项目申请报告,经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。
    八、境外投资项目行政管理程序

对于国内各类法人(投资主体)直接在境外(包括香港、澳门特区及台湾地区)及其通过在境外控股的企业或机构在境外进行的投资(包括新建、购并、参股、增资、再投资)项目,国家发展改革委专门制定了《境外投资项目核准暂行管理办法》,对境外投资项目进行相应管理。
    境外投资项目是指投资主体经核准,通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保,获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的项目,包括境外投资资源开发类项目和大额用汇项目。

资源开发类项目是指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。此类项目,中方投资额3 000万美元及以上的,由国家发展改革委核准;其中中方投资额2亿美元及以上的,由国家发展改革委审核后报国务院核准。

大额用汇类项目,除石油、矿山等资源开发领域外,中方投资用汇额1 000万美元及以上的境外投资项目,由国家发展改革委核准;其中中方投资用汇额5 000万美元及以上的境外投资项目,由国家发展改革委审核后报国务院核准。

中方投资额3 000万美元以下的资源开发类项目和中方投资用汇额1 000万美元以下的其他项目,由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级发展改革部门核准,项目核准权不得下放。

地方政府按照有关法规对上述境外投资项目核准另有规定的,从其规定。

境外投资项目申请核准时,应提交项目申请报告以及核准要求的相关文件、资料。按核准权限属于国家发展改革委或国务院核准的项目,由投资主体向注册所在地的省级发展改革部门提出项目申请报告,经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。
    九、利用国际金融组织和外国政府贷款项目行政管理程序

为加强国际金融组织和外国政府贷款(以下简称国外贷款)投资项目管理,提高国外贷款使用效益,国家发展改革委制定的《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》明确规定,国外贷款属于国家主权外债,按政府投资资金进行管理。
    国外贷款投资项目,包括借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等投资项目,在列入国外贷款备选项目规划后,方可进入相应的报批程序。国外贷款备选项目规划是项目对外开展工作的依据。国家发展改革委根据国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷款使用原则和要求,编制国外贷款备选项目规划(备选项目库),并据此制定和下达年度项目签约计划。国务院行业主管部门、省级发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业应按规定程序,向国家发展改革委申报纳入国外贷款规划的备选项目。

纳入国外贷款备选项目规划的项目,应区别不同情况履行审批、核准或备案手续:由中央统借统还的项目,按照中央政府直接投资项目进行管理;由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目,按照省级政府直接投资项目进行管理,其项目审批权限,按国务院及国家发展改革委的有关规定执行,审批权限不得下放;由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目,参照《政府核准的投资项目目录》规定办理;《政府核准的投资项目目录》之外的项目,报项目所在地省级发展改革部门备案。

十、中央预算内投资补助和贴息项目行政管理程序

为引导和扶持企业和地方政府投资用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域,中央政府安排预算内资金(包括长期建设国债)对特定领域的项目给予投资补助或贷款利息补贴,由国家发展改革委按照宏观调控要求和国务院确定的工作重点进行安排,管理办法为《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》。
   投资补助是指对符合条件的企业投资项目和地方政府投资项目给予投资资金补助。贴息是指对符合条件、使用中长期银行贷款的投资项目给予贷款利息补贴。投资补助和贴息资金均为无偿投入。

投资补助和贴息资金重点用于:公益性和公共基础设施项目,保护和改善生态环境的项目,促进欠发达地区经济和社会发展的项目,推进科技进步和高新技术产业化的项目,以及符合国家有关规定的其他项目。

申请中央预算内投资补助和贴息项目,由省级发展改革委统一组织筛选,完成项目前期管理工作后,向国家发展改革委上报资金申请报告,由国家发展改革委审批。

国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元,超过2亿元的按直接投资或资本金注入方式管理,由国家发展改革委审批可行性研究报告;安排给单个投资项目的中央预算内补助资金超过3 000万元且占项目总投资的比例达到50%以上的,也按直接投资或资本金注入方式管理,由国家发展改革委审批可行性研究报告;安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3 000万元及以下的,一律按投资补助或贴息方式管理,国家发展改革委只审批资金申请报告。

 

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