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第三讲 工程项目外部约束条件管理

2018-02-06阅读数:3228

 一、工程项目投资建设的外部条件
    外部条件是指除工程项目投资建设自身应具备的场地、资金、技术、人才等条件外,所涉及的各种外部约束和配套条件,包括发展规划、产业政策、技术政策、资源配置、环境容量和社会条件等。
    外部约束条件管理的主体是各级政府职能部门。项目单位在工程项目投资建设的各个阶段,必须按规定到政府相关部门办理批(核)准手续,分别取得许可、承诺、证明或者允许后,方可开展各项工作。
    二、发展规划引导和约束
    为促进国民经济全局和各行业、各地区经济社会协调可持续发展,国家从一定时期的发展目标和战略出发,编制并发布发展规划,用以引导和调控发展方向、发展目标、生产力布局和发展途径。
    我国实行三级三类规划管理体系。按行政层级,分为国家级规划、省(自治区、直辖市)级规划、市县级规划;按对象和功能,分为总体规划(国民经济和社会发展规划)、专项规划、区域规划。国家级总体规划,即中央政府编制的国民经济和社会发展中长期规划,经全国人民代表大会审议批准,是引领调控全局的宏观规划。专项规划,是总体规划在特定领域的细化,如十大产业调整和振兴规划、交通运输路网规划、河流流域开发规划、矿产资源开发利用规划、生态环境保护建设规划等。区域规划,即跨行政区的特定区域发展规划,是总体规划在特定空间的细化,如东北地区振兴规划、促进中部地区崛起规划、珠江三角洲地区发展规划纲要等。
    发展规划具有宏观性、前瞻性、指导性和行政调控作用。各类投资主体投资兴建的工程项目,均须在规划的约束和指导下进行选择和决策。凡未纳入规划范围或与规划相抵触的工程项目,不予审批、核准和备案,不得开工建设。
    为满足规划要求,实现有准备的滚动建设和可持续发展,政府投资主管部门应根据规划要求建立备选项目库。入选项目库的工程项目,应是有必要建设且前期准备工作比较充分的工程项目。
    为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,各级政府组织制定和实施城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。在规划区内进行工程项目投资建设活动,必须符合城乡规划的要求,经有关城乡规划主管部门审查批准,并颁发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(乡村建设规划许可证)后,方可办理相关建设用地使用权划拨或出让手续。
    三、产业政策引导和约束
    产业政策是国家为实现一定经济社会发展目标、促进产业形成发展、进行产业集群和结构调整、实行行业准入而制定的干预调控政策。政府对投资项目实行产业政策引导和约束,所有投资项目的建设必须符合国家产业政策的要求,即符合《产业结构调整指导目录》的规定。《产业结构调整指导目录》规定了当前及今后一定时期内国家鼓励、限制和淘汰的产业种类。鼓励类产业符合国家经济社会发展的需要,受到国家支持和鼓励;限制类产业与国家经济社会发展的需要有一定冲突,但在满足特定条件或者确实需要的情况下,经投资主管部门同意后可以投资建设;淘汰类产业不符合国家经济社会发展的需要,国家严禁投资建设。
    《产业结构调整指导目录》由国家发展改革委编制,经国务院批准后定期颁布实施,实行滚动调整,现行版本为2005年版本。针对外商投资、中西部地区发展等,国家分别制定相应的产业指导目录进行引导和约束。产业指导目录之外的产业均为允许类产业。
    四、技术政策引导和约束
    国家根据全国科学技术发展方向和技术进步的需要制定技术政策,引导和约束相关技术的研发及应用。例如,能源消耗技术政策、循环经济技术政策、工业产品加工技术政策等。国家鼓励采用先进适用技术,限制一般技术,淘汰落后技术,一般通过《国家产业技术发展指南》进行引导和约束。
    工程项目技术政策要求,主要体现在构造和比选工艺技术方案上。应做到国内自主研发技术与引进国外技术相结合,以自主研发为主;传统技术与现代技术相结合,以现代技术为主;技术先进性与经济合理性相结合,以经济合理性为主。
    五、自然资源条件约束
    自然资源是人类社会可持续发展的重要物质条件。建设资源节约型社会是国家重要发展战略。
    各类工程项目投资建设都会受到矿产资源、土地资源、水资源、气候资源等自然资源的制约。自然资源条件的约束主要表现在以下三个方面:资源供应方面,包括资源的可获得性、储藏量和开采量,资源品位质量可靠性、稳定性,资源价格的合理性等;资源开发开采方面,包括探矿权许可、采矿权许可等;资源技术利用方面,包括资源的合理利用和循环利用、资源消耗水平、资源节约等。
    矿产资源开发类项目和消耗自然资源量较大的工程项目,尤其要认真对待资源约束,从建设资源节约型社会的角度,科学开发、合理利用和节约自然资源。
    六、生态环境条件约束
    生态环境条件约束,主要体现为国家建设环境友好型社会对生态环境保护提出的要求。国家对工程项目审批实行环境保护“一票否决制”。无论是生产性还是非生产性的工程项目,在项目前期阶段均应按规定完成环境影响评价,由有规定资质的环境影响评价机构出具项目环境影响评价文件,获得环境保护行政主管部门批复后方可建设。 
    《中华人民共和国环境影响评价法》规定,凡在我国领域和管辖海域内建设对环境有影响的工程项目,都要对项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,并进行跟踪监测和管理。违反法律规定,对环境造成影响和破坏的依法惩处。各级环境保护行政主管部门负责本级区域内的环境保护管理工作,负责工程项目的环境影响评价审查和管理。2009年8月国务院颁布了《规划环境影响评价条例》,对综合性规划和有关专项规划的环境影响评价作出了明确规定。
    七、土地条件约束
    我国人多地少,国家实行严格的土地管理制度,建设用地是工程项目最严格的外部约束条件。
    我国土地归国家和集体所有,任何个人不得私自买卖、转让土地所有权。工程项目建设用地通过两种方式获得:一是有偿转让,即公开挂牌,经过招标、拍卖程序或协议转让等有偿方式,由政府出让给用地者;二是无偿划拨,即根据国家土地政策规定,为特定类型项目划拨土地。土地使用性质由规划确定,城市以及农村集体土地均不得随意改变土地用途。耕地,特别是基本农田保护区内的耕地不得随意侵占,如占用需履行审批和管理程序,并且实行占补平衡。
    工程项目建设用地,需经国土资源管理部门审查、批准。国土资源管理部门以经济社会发展规划、土地利用规划、用地目录、土地性质等多方面依据,对建设用地进行审查。项目单位必须到国土资源管理部门办理建设用地批准手续,方可建设项目。
    八、水资源条件约束
    我国水资源短缺,合理分配、节约用水是长期的战略方针。因此,工程项目投资建设必然受到水资源的制约。
    国家有关政策规定:禁止在水资源严重匮乏的地区开采地下水用于工程项目建设;需要从江河、湖泊取水的工程项目,应符合河流流域开发利用规划,用水的水源、水量须经当地水利行政主管部门审查批准;需要从水库取水或截取地表水的工程项目,应遵守当地水利行政主管部门的水量使用分配计划;在城市兴建工程项目,水的循环利用率应达到当地政府规定的指标。
    为做到合理用水、节约用水,工程项目特别是用水量大的工业项目,应尽可能采用单位产品耗水指标低的先进技术,将水耗指标作为工艺技术方案比选的重要内容之一。
    九、能源条件约束
    我国能源尤其是不可再生能源资源有限,实现2020年我国控制温室气体排放目标任务艰巨,节约能源是工程项目投资建设重要约束条件。
    根据《国家发展改革委关于加强固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》要求,国家发展改革委审批、核准和报请国务院审批、核准的投资项目,可行性研究报告或项目申请报告必须包括节能分析篇(章);咨询评估单位的评估报告必须包括对节能分析篇(章)的评估意见;国家发展改革委的批复文件或报国务院的请示文件必须包括对节能分析篇(章)的批复或请示内容。地方政府有关部门参照国家发展改革委的要求,制定相应办法开展节能评估和审查工作。对未进行节能审查或未通过节能审查的项目一律不予审批、核准,更不得开工建设;并要求加强项目建设和运行过程中的监督检查,确保节能措施与能效指标的落实。
    十、社会条件约束
    政府从“以人为本”的科学发展观和构建社会主义和谐社会的角度出发,高度重视工程项目建设与当地社会的相互适应性,维护社会稳定。因此,工程项目管理过程中,必须重视项目建设与当地社会之间的利害关系,考虑项目建设将面临的社会条件约束。
    工程项目的社会条件约束,表现为项目所在地受项目影响的相关利益群体对项目的反应和影响程度。项目建设导致征地、拆迁、环境污染引发的社会矛盾和冲突,是影响项目建设的主要社会因素。工程项目的建设务必注意与当地社会不同利益群体之间的利益平衡问题,关注妇女、儿童、少数民族、贫困人口等弱势群体的利益。特别是水利工程、铁路交通工程、矿区开发工程等移民拆迁安置量大的项目以及容易污染环境的工业项目,尤其应妥善处理这些社会关系。




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